“왜 국민에게 이익이 되는 철도통합을 우리는 10년 동안 하지 못했는가.”  

이 질문에 답하려면 역대 정부의 정책 판단만 살펴봐서는 안 된다. 코레일과 SR의 조직 이해관계, 공공기관 임원 자리와 인사구조, 국토교통부를 비롯한 관료조직의 논리, 철도 노사관계, 경쟁체제 유지론까지 함께 들여다봐야 한다.

결국 가장 큰 차이는 철도를 바라보는 관점이었다.

과거 정부는 KTX와 SRT를 ‘경쟁하는 두 개의 철도사업자’로 바라봤다.

경쟁이 있어야 서비스가 좋아지고 운임도 낮아진다는 논리였다. 그러나 두 회사는 완전히 독립된 민간기업이 아니었다. 국가가 구축한 선로와 철도시설을 함께 사용하면서 코레일과 SR이 운행·예매·인력·차량·정비체계를 나눠 운영하는 기형적인 구조였다.

국민의 입장에서는 같은 고속철도였지만 예매 창구와 운행 노선, 좌석 운영체계는 분리돼 있었다.

특정 시간대에 한쪽 열차의 표가 매진돼도 다른 회사의 좌석과 탄력적으로 연계하기 어려웠고, 수서와 서울역을 중심으로 이용권역까지 갈라졌다. 경쟁의 외형을 유지하기 위해 국민이 불편과 중복비용을 부담한 셈이다.

그런데도 통합이 10년 동안 추진되지 못한 것은 철도정책의 중심에 국민 편익보다 조직의 이해관계가 자리하고 있었기 때문이다.

코레일과 SR이 통합되면 사장과 임원, 감사, 본부장 등 공공기관의 주요 자리가 줄어들 수밖에 없다.

별도 기관으로 존재하면 정부와 정치권이 임명할 수 있는 자리도 늘어난다. 통합은 국민에게는 효율화이지만 일부 조직과 관료, 정치권에는 권한과 자리가 축소되는 구조조정이었다.

SR 역시 독립기관으로 성장하면서 자체 조직과 인사체계, 경영평가, 예산을 갖추게 됐다.

시간이 흐를수록 조직은 통합보다 존속을 우선하게 된다.

코레일 내부에서도 통합 이후 발생할 인력·직급·노사관계 문제에 대한 부담이 있었다. 국토교통부 역시 경쟁체제 도입이라는 과거 정책을 스스로 뒤집어야 한다는 부담 때문에 결단보다 연구용역과 추가 검토를 반복했다.

문재인 정부에서도 철도통합의 필요성은 제기됐다. 그러나 연구용역과 찬반 논쟁, 추가 검토가 이어졌고 코로나19와 철도산업 구조개편 논란까지 겹치면서 최종적인 정치적 결단으로 연결되지 못했다. 필요성을 인정하는 것과 실제 통합을 집행하는 것은 전혀 다른 문제였다.

반면 이재명 정부는 철도통합을 ‘공기업 간 경쟁의 종료’가 아니라 ‘국민이 하나의 고속철도 서비스를 이용하도록 만드는 공공서비스 개혁’으로 바라봤다.

경쟁체제를 유지할 명분보다 운임과 좌석, 예매 편의, 철도 안전, 중복비용 절감이라는 국민의 실질적인 편익을 우선한 것이다.

통합 결정 이후에도 공정거래위원회 심사, 영업양수, SR 지분 취득, 행정·안전 절차, 운임체계 개편 등 복잡한 과정이 필요했다. 중요한 것은 어려운 절차가 있다는 이유로 결정을 미루지 않고, 먼저 정책 방향을 확정한 뒤 행정절차를 추진했다는 점이다.

통합 이후 운임 평균 10% 인하, 주말 최대 1만7천석 확대, 수서축 좌석 약 30% 확대라는 효과가 실제 이용자 편익으로 지속된다면 철도통합에 대한 평가는 더욱 명확해진다.

KTX와 SRT의 통합은 단순히 두 열차의 이름이나 운영회사를 하나로 합친 사건이 아니다. 10년 동안 유지돼 온 대한민국 고속철도 정책의 방향을 되돌린 결정이다.

지난 10년 동안 통합하지 못한 이유는 방법을 몰라서가 아니었다. 통합의 필요성을 검토하면서도 조직의 저항과 정치적 부담을 넘어설 결단이 부족했기 때문이다.

결국 차이는 관점이었다.

철도를 공기업끼리 경쟁하는 시장으로 볼 것인가, 국민의 세금으로 건설된 국가기간교통망으로 볼 것인가. 공공기관의 자리와 조직을 먼저 지킬 것인가, 국민의 운임과 좌석·편의를 먼저 생각할 것인가.

철도통합은 정책에서 ‘검토’와 ‘결단·집행’의 차이가 국민의 삶에 얼마나 큰 결과를 만들어내는지를 보여주는 대표적인 사례가 되고 있다.